近日，中办、国办印发的《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》，这是我国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。
现摘录来自生态环境部华南环境科学研究所严刚、生态环境部环境规划院 金玲、宋晓晖，上海环交所赖晓明、北京绿交所王乃祥、中碳登尹俊对该文件的理解解读。
碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、加快经济社会发展全面绿色低碳转型的重大制度创新，是实施我国积极应对国家气候变化战略、实现碳达峰碳中和目标的关键政策工具。近日，中办、国办印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），明确了加快全国碳市场建设的总体要求、功能定位、中长期路线图和推进更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场建设的各项工作任务，确立了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位和以碳市场为主体建立完善碳定价机制的功能要求，向全社会释放碳市场建设长期政策信号。《意见》作为全国碳市场建设部署的纲领性文件，是落实二十届三中全会健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措，标志着中国碳市场建设进入新征程。
一、以市场机制为主渠道推进碳减排，破解“减排成本高”和“转型动力不足”的难题
经过十多年的发展，我国已建立了全球覆盖排放量最大的全国碳排放权交易市场，启动了全国温室气体自愿减排交易市场，具有中国特色的碳市场制度体系初步建成，以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。加快碳市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激励全社会参与绿色低碳行动，促进低碳零碳负碳技术创新，对落实主体减排责任、实施碳排放双控、降低全社会减排成本具有重要意义。
一是坚持以降碳为基本定位，为低成本实现温室气体控排目标提供灵活机制。《意见》明确了碳市场建设以推动减排为基本宗旨，按照碳达峰碳中和工作节奏和力度，加强碳市场建设顶层设计，系统推进市场扩容、制度建设、产品创新和能力提升，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化，推动传统产业深度转型，培育发展新质生产力，以较低的碳排放支撑经济社会高质量发展，打破传统经济增长与碳排放的强关联性。通过加强全国碳市场建设，为实现温室气体控排目标提供灵活机制，企业可自主选择履约路径，通过技术改造降低排放或购买配额填补缺口，以更低的社会成本达成总体减排目标。
二是发挥碳定价机制的主体作用，通过价格信号驱动产业升级。碳价是反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”。全国碳市场让碳价真实反映减排的边际成本与社会价值，使得清晰、稳定、合理的碳价预期成为资本流动的风向标，帮助企业评估碳减排成本与收益，引导金融资源、技术人才等生产要素加速从传统高碳产业向清洁低碳领域流动，资本资源更倾向于为低碳技术研发注资，技术资源从末端治理转向源头防控，劳动力资源从传统制造转向绿色服务。以碳价信号为引导的要素和资源市场化配置正成为全国统一大市场的新生态，助力实现产业结构向绿色低碳化迭代升级。
三是创新减排激励机制，驱动低碳技术创新和气候重大工程落地。全国碳排放权交易市场将加速电力、冶金、建材、石化、化工等重点行业清洁能源替代及工艺革新进程，同时通过碳价传导促进上下游产业链脱碳工程发展。通过建立配额有偿分配机制并将拍卖收入反哺低碳领域，有序发展基于碳配额的质押融资、回购等金融工具，盘活控排企业碳资产，可有效解决重大低碳技术创新与气候工程示范项目前期投入大、回报周期长的融资瓶颈。全国温室气体自愿减排交易市场将加速生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域前沿技术产业化，通过重点支持具有额外性、技术挑战性、高协同效益的项目，可显著提升低碳技术应用产生的减排价值，为低碳技术研发、低碳项目落地注入源头活水。碳期权、碳期货等金融产品和衍生工具将进一步放大乘数效应，撬动更多社会资金投入低碳技术，形成技术研发与资本投入的同频共振。
二、统筹处理好五方面关系，推进建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场
碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素，要坚持系统观念，把全国碳市场建设摆在落实碳达峰碳中和、积极推进碳排放总量和强度双控、引领全球气候治理的突出位置，妥善处理好各方关系，着力构建覆盖范围广泛、参与主体众多、交易品种丰富、调控机制健全的全国碳市场。
一是统筹强制市场与自愿市场建设。碳排放权交易市场（强制市场）与温室气体自愿减排交易市场（自愿市场）既有区别又有联系，二者互为补充同向发力，共同构成我国完整的碳市场体系。强制碳市场的参与主体为当前具有控制温室气体排放法律义务的高排放企业，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业强制履约责任。自愿减排交易市场旨在鼓励其他排放主体自主自愿采取额外减排行动，获取相应的减排收益。强制市场和自愿市场通过配额清缴抵销机制实现互通互联，两个市场的衔接将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方力量共同推动实现双碳目标。
二是统筹有效市场与有为政府关系。加强全国碳市场建设，需要按照统一大市场建设要求，实现有效市场与有为政府的有机统一，通过制度创新强化政府宏观调控与市场资源配置的深度耦合。政府重在构建制度框架与风险防控体系，在设定碳配额控制目标、完善市场调节、平衡市场供需、加强市场监管等方面发挥作用。市场则聚焦资源配置效能释放，通过丰富交易产品、扩展交易主体等提升活力，激发市场主体内生动力，形成真实碳价信号。要平衡好“放得活”与“管得住”的辩证关系，既要充分激发市场活力，又要加强监管，维护市场秩序，确保碳市场健康有序发展。
三是统筹服务减排与金融属性功能。在碳市场建设过程中要充分考虑不同阶段发展定位，处理好服务减排与金融属性的关系，统筹环境效益与经济效率。坚持先易后难，有计划分步骤扩大实施范围和交易产品类型。现阶段应强调碳市场服务减排的主体功能，将碳市场打造成为国家控碳减碳的主阵地。未来随着制度体系不断成熟，要更加注重碳市场全面发展，在驱动减排的基础上逐步增强市场金融属性，通过进一步发展与碳排放权相关的金融产品和服务，稳妥探索碳期货、碳期权等金融产品和衍生工具，显著提升市场活跃度与价格发现效率，充分发挥市场引导企业低碳决策、驱动社会低碳投资、激发低碳技术革新的重要引擎作用。
四是统筹碳市场与产业能源等相关政策协调。按照碳达峰碳中和工作节奏和力度，加强碳市场建设顶层设计，统筹处理好碳市场建设和能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系。加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向总量控制，配额总量设定和分配要与产业、能源政策协调一致。《意见》还提出加强与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接，使碳市场与其他政策相互配合，共同发力。
五是统筹全国碳市场与地方试点碳市场衔接。《意见》明确提出要统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场。随着全国碳市场加快扩大行业覆盖范围，试点碳市场覆盖的行业和企业数量将逐步减少。但这并不意味着试点碳市场发挥的作用逐步减弱，地方试点碳市场将继续发挥“政策试验田”的功能，在扩大覆盖范围、完善市场调控机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳市场建设发展探索经验。
（作者：生态环境部华南环境科学研究所 严刚、生态环境部环境规划院 金玲、宋晓晖）
近日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）印发，这是中央层面首次对推进全国碳市场建设作出系统部署，明确了全国碳市场未来发展的总体目标和工作路径，为发挥碳定价基础性作用，市场机制助力经济社会绿色低碳转型，加快打造更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场保驾护航。
《意见》为全国碳排放权交易有序开展提供顶层制度指引和保障
全国碳排放权交易市场自2021年启动上线交易以来，制度体系逐步健全，配额分配、交易、清缴等环节顺畅运行，高质量完成了三个履约周期的清缴履约；交易方式逐步完善，2025年6月30日，全国碳排放权交易系统正式启用单向竞价交易方式。截至2025年7月底，配额累计成交量6.8亿吨、成交额超467亿元。碳价自48元/吨开市逐步上涨，最高超100元/吨，近期价格在72元/吨左右，市场活力稳步提升，推动行业减排效果逐步显现，实现预期建设目标。随着我国双碳工作深入推进，对全国碳排放权交易市场建设提出新要求。《意见》对全国碳市场建设目标、重点任务、保障措施等方面做了系统性部署和要求，在全国碳排放权交易市场建设部分，提出了扩大覆盖范围、引入有偿配额分配、丰富交易要素、深化市场机制、健全管理体系等关键要素的中长期规划和目标，为全国碳排放权交易有序开展提供顶层制度指引和保障。
一是明确分阶段目标，为市场参与主体提供稳定预期。《意见》分别设定全国碳排放权交易市场到2027年、2030年的建设目标和重点任务，不仅为市场建设发展提供了“时间表”和“路线图”，也为企业主动开展配额管理制定与自身发展相适应的长期减排计划提供明确预期。
二是完善市场交易机制，增强市场参与意愿提升活力。结合全国碳排放权交易市场现阶段运行特点，《意见》从主体、产品、交易、监管等维度明确完善市场交易机制发展方向，以打造多层次、多样化市场结构为目的，激发全国碳排放权交易市场活力，丰富市场机制价格发现、资源配置等功能，营造更加有效的市场环境。
三是强化支撑体系建设，确保减排助力作用有效发挥。《意见》系统构建了覆盖监管、交易、服务等多个层面的市场支撑体系，完善了以中央统筹、上下贯通的监管架构；聚焦企业参与难点，提出优化交易基础设施和服务流程，畅通交易等环节的堵点难点。为不同行业、不同类型的企业提供更加高效、便捷、低成本的参与路径，推动高排放行业深度转型，保障企业通过市场机制实现低成本减排。
市场建设步伐加快走深，促进交易活力持续释放、资源配置能力不断提升
（一）加快推进市场机制建设，释放交易市场资源配置潜力
一是行业扩围步伐加快。《意见》提出到2027年全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，在已纳入了发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业的基础上，加快扩围步伐。对交易市场而言，行业扩围一方面意味着交易主体数量快速增长、可交易配额总量持续上升，带动市场规模跃升，另一方面促进跨行业配额流转，使配额向碳排放效率更高或减排潜力更大的企业流动，推动市场形成多行业共融、跨行业竞价的资源配置机制。二是碳排放双控制度构建加快。《意见》提出到2027年对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，到2030年基本建成以配额总量控制为基础的全国碳排放权交易市场，进一步细化、压实重点排放单位减排责任，为加快构建碳排放总量和强度双控制度体系奠定市场机制基础。三是有偿分配机制推行加快。明确稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高有偿分配比例，强化“排碳有成本，减碳有收益”的意识，促进企业的碳交易行为从被动履约转向主动管理和战略配置，充分发挥市场对资源的配置作用。
（二）大力推动市场活力提升，丰富碳市场层次与交易要素
一是拓展市场主体结构，构建多元参与格局。在持续推进重点行业扩围的同时，稳妥推进符合要求的银行、证券公司等金融机构参与交易，适时引入专业交易商、基金、信托等其他非履约主体，逐步形成多元主体共同参与、多层次市场协同演化格局，推动需求结构更加复杂、交易行为更加多元，为市场注入更多流动性和交易动能；二是推动交易产品体系创新，稳步提升金融服务碳市场能级。坚持碳市场作为控制温室气体排放重要政策工具的定位，充分发挥碳排放配额现货市场在落实主体减排责任、降低全社会减排成本的作用，在配额现货市场健康有效运行的基础上，规范开展相关金融活动。《意见》明确支持以银行为代表的金融机构开展碳质押融资，完善碳质押、碳回购等政策制度，反映出政策层面对企业碳资产融资便利性等现实需求的高度关注，帮助企业盘活碳资产，为碳资产转化为低碳发展资金，更大程度激发企业低碳转型动力；三是优化市场结构和交易机制设计，推动形成有效碳定价体系。随着有偿分配的开展，形成一级市场价格信号，与二级市场价格协同构建更为有效的碳定价体系。此外，《意见》明确提出建立储备和调节机制、合理设置核证自愿减排量抵销比例，赋予政府“碳市场调节工具箱”，充分发挥发挥有效市场和有为政府“双轮驱动”作用，平衡市场供需，引导形成价格水平合理的碳定价机制。
（三）全面构建市场管理体系，保障交易活动规范有序开展
一是加强横向监管协同，保障市场管理全覆盖。碳市场是一项复杂的系统性工程，涉及多领域、多部门，《意见》明确由生态环境部作为全国碳市场的统筹管理部门，会同金融、司法、市场监管等有关部门根据职责分工配合协同，形成全国碳市场全流程、全方位管理体系；二是落实纵向管理要求，强化中央统一监管体制。在对交易管理的具体要求上，提出完善市场风险防范体系、加强交易行为监管、完善信息披露，加大对扰乱市场秩序、操纵市场等违法犯罪行为的联合打击力度，营造稳定、透明、公平的市场环境，保障市场健康有序运行。
交易机构主动担当作为，推动监管水平不断增强、交易服务体系持续完善
《意见》的出台进一步细化、实化各项全国碳市场发展任务，下一步，全国碳排放权交易机构将积极落实有关要求，为全国碳排放权交易市场的健康运行和持续发展提供支撑。
（一）健全交易监管体系，强化交易活动全程规范
支撑生态环境部建立健全全国碳市场监督管理体系，加强信息共享和执法协作，完善相关配套政策文件、管理制度及技术规范指南；交易机构发挥一线监管职能，对交易主体和交易活动进行规范管理，细化出台交易风险防范、交易相关信息披露等配套细则，建立完善分级分类的交易风险识别和预警机制，及时采取相应的防范措施。推动建立交易机构与各地方主管部门、注册登记机构等机构的协调工作机制，凝聚监管合力。
（二）加强市场能力建设，提升碳交易与碳管理水平
全国碳排放权交易市场未来参与主体既包括存在履约义务的重点排放单位，也包括金融机构等其他非履约主体。从国际和我国试点碳市场经验来看，参与主体的多元化在提升市场流动性的同时，也带来了市场的复杂性，对交易主体能力水平做出了更高的要求。面临新形势新要求，各交易主体应当做好入市准备和能力建设工作，严格遵守交易活动相关规则。重点排放单位要主动提升碳交易和碳管理水平，降低减排成本，推动低碳转型。金融机构等非履约主体要主动了解碳市场交易要素和管理要求，规范有序的开展交易和相关金融活动，防范金融风险。交易机构也将升级能力建设培训体系，提升参与主体的政策理解、交易操作与合规意识水平。
（三）完善交易服务功能，提升市场运行服务效能
基础设施建设上，根据《意见》规定修订出台交易相关配套规则，夯实交易市场制度基础。推动建设全链条、数字化、智能化的交易系统；交易要素上，进一步完善单向竞价功能，拓宽企业配额交易渠道，支撑配额有偿分配、协助开展配额处置等；研究完善支撑金融服务体系，根据主管部门安排探索碳质押、碳回购等业务创新；市场服务上，持续做好市场统一交易组织，做好市场统一价格发布等信息披露，进一步升级完善市场服务体系，深入了解企业需求，强化交易意向发布和匹配服务，促进交易和履约开展。国际合作上，积极参与碳交易机制国际交流与协作，提升我国在全球碳定价中的影响力。
总结
《意见》作为全国碳市场建设的顶层规划文件，明确总体要求、提出主要目标、部署重点任务，不仅对下一步市场发展具有重要指导意义，也标志着全国碳市场即将进入转型新阶段，朝着市场主体多元、市场机制完善、支撑体系完备、监管力量全面方向迈进，进一步激发市场活力，为积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型、稳妥推进碳达峰碳中和提供重要支撑。
来源：上海环境能源交易所
中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。作为我国碳市场首个系统性行动纲领，《意见》立足新发展阶段、贯彻新发展理念，为我国碳市场的长远发展锚定了方向。
全国温室气体自愿减排交易市场作为我国碳市场体系的重要组成和创新引擎，承担着激发社会主体减排潜力、探索环境权益多元化交易模式的重要使命。《意见》的发布，为自愿碳市场破除发展瓶颈、提升运行效能、融入全球格局提供了根本遵循，从机制完善、市场培育到国际合作，全方位擘画了自愿碳市场高质量发展的新蓝图，必将推动我国自愿碳市场迈向更加有效、更有活力、更具国际影响力的新阶段，在全球气候治理中发出更强有力的中国声音。
发展现状：稳步推进，潜力初步释放
全国温室气体自愿减排交易市场自2024年1月22日启动以来，成效显著：制度建设方面，逐步构建起涵盖“项目开发、减排量核算、审定核查、注册登记、交易结算”等全流程，包括“部门规章、规范性文件、技术标准规范”等多层次的系统化制度体系，为市场运行提供了基本遵循；监督管理方面，基本建立了“生态环境部门负责、有关部门协同参与”的高效监管格局，形成了权责明晰、协同联动的监管合力；诚信建设方面，借鉴国际自愿减排机制经验，全面推行“项目业主自主承诺 + 第三方审定核查机构专业认证承诺”的双重诚信机制，有效提升了市场主体的责任意识与信用水平；支撑体系建设方面，建成了“注册登记系统 + 交易结算系统 + 数据监测系统”的核心市场基础设施，明确了“注册登记机构 + 交易机构 + 审定核查机构”等专业支撑机构。2025年3月，首批国家核证自愿减排量（CCER）成功登记并上市交易，标志着我国自愿碳市场进入实质性发展阶段。
截至2025年5月16日，全国自愿碳交易市场累计成交量175.76万吨，累计成交额1.47亿元，平均成交价格83.5元/吨。市场运行数据显示，我国自愿碳市场在交易活跃度、价格稳定性、市场透明度等关键指标上均优于国际主要自愿碳市场建设初期水平，充分彰显了我国碳市场体系建设的制度优势以及自愿碳市场发展的实践效能。
存在问题：瓶颈制约，发展亟待突破
尽管取得一定成绩，但在全球气候治理形势日趋复杂、国内绿色转型持续深化的背景下，我国自愿碳市场仍面临着诸多亟待解决的内外部挑战：一方面，市场仍处于初期发展阶段，法律体系不够健全，运行机制的成熟度与有效性有待进一步提升；方法学体系尚未完全覆盖新兴减排领域，亟需不断拓展完善；参与主体和交易产品相对单一，市场流动性、资源配置效率有待提升，这些问题一定程度上制约了自愿碳市场的减排潜力释放与可持续发展能力。另一方面，《巴黎协定》下的国际统一碳市场建设以及碳信用质量引发的信任危机正在重塑全球自愿碳市场格局，我国自愿碳市场如何在加快自身发展速度、提升自身发展质量的同时，参与全球碳信用规则制定和标准构建，维护国家发展利益与国际气候治理话语权，成为当前面临的重要课题。
在这样的背景下，《意见》的出台恰逢其时，既是破解内生矛盾、完善国内自愿碳市场体系的关键之举，更是以机制创新突破外部困局、以全球协同重塑治理秩序的战略抉择。
以《意见》为指引，推动自愿碳市场高质量发展
优化机制，推动更加有效的自愿碳市场建设。自愿碳市场的有效性有赖于供给、需求、价格与市场机制的协同作用，其本质是通过制度设计实现减排成本内部化与社会效益最大化的动态均衡。因此，《意见》从四个维度精准发力，构建高效运转的市场体系：一是优化项目开发机制，实现合理供给。建立科学完备的方法学体系，完善相关方法学工具，建立开发核算、审定核查和注登审核统一流程及标准，消除技术不确定性，同时，强化全链条监管，保障项目和减排量的真实性、唯一性和额外性，强化供给的高质量；拓展项目开发领域，打破传统项目类型单一局限，实现供给的多元化与均衡化；加快重点领域项目开发，引导资源向环境完整性好、可持续发展效益显著、社会期待高、兼具社会和生态效益的重点领域流动，提高供给的稳定性。二是建立多元消纳机制，激发充分需求。加强主体协同与场景拓展，构建政府、企业、社会团体、个人的多层次需求网络，建立绿色供应链管理、大型活动碳中和、社会责任履行及个人低碳生活等多渠道消纳场景，通过制度设计形成刚性约束与柔性激励相结合的参与机制；加强规则重构与国际接轨，建立与国际主流标准等效互认的核算和抵销规则，增强CCER在全球碳中和领域的通行能力；加强示范引领与市场培育，强化党政机关、国有企业的先行示范作用。同时，鼓励建立中小企业碳信用消纳补贴机制，引导更多主体参与减排行动。三是完善定价机制，形成有效价格。引入第三方评估，综合技术难度、成本效益等因素确定基础价值区间，并参考国际碳价走势，结合我国实际，建立价格参考体系，为市场交易提供价格指导；开展碳市场价格跟踪评估，基于大数据实时监测供需关系；建立市场调节机制，锚定合理价格区间，防止极端投机性波动；加强市场信息公开，提高市场透明度，让参与者在充分了解市场动态的基础上做出交易决策，促进合理价格的形成。四是健全市场机制，构建完备市场。建设功能完善的注册登记、交易平台与统一监管平台，综合运用区块链、大数据技术实现登记、交易全流程透明化、可追溯化、穿透式监管，完善市场交易风险预防预警及处置程序，严厉打击扰乱市场秩序、操纵市场等行为，确保市场规范有序运行；加快法律法规建设，明确市场规则与主体权责，提高违规成本；培育规范碳咨询、碳核查、碳资产管理等中介服务机构，提升专业化、精细化市场服务水平；强化统一大市场建设，规范各类自愿减排交易活动，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化。
创新推动，推动更有活力的自愿碳市场建设。“更有活力”强调市场的活跃度和流动性。当前，活力不足、流动性欠缺、功能单一等问题，仍是制约自愿碳市场高质量发展的关键。破解这些难题，需以系统性创新重塑市场底层逻辑，激发市场内生动力：一是加强机制创新，激发市场活力引擎。推行“正负面清单 + 基准线动态调整”机制，明确不可开发和免予额外性论证项目类型，定期更新行业减排阈值，提高项目开发效率；建立分级分类准入机制，降低新兴领域项目和中小企业参与门槛，对大型工业减排项目严格核查，对农林碳汇等项目适当简化流程；在依法合规、风险可控前提下，逐步引入符合条件的自然人参与交易，激发市场主体多元化发展。二是强化产品创新，拓展市场活力途径。在风险可控的前提下，鼓励金融机构积极参与碳市场建设，为市场参与者提供更丰富的风险管理工具；充分发挥CCER资产功能，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，拓宽企业融资渠道，吸引更多社会资本进入碳市场；同时，加强碳金融市场的监管，完善风险控制体系，确保碳金融市场的健康稳定发展。三是推动技术创新，增强市场活力支撑。借助数字化、大数据、区块链、物联网等前沿技术，重塑市场运行模式：利用数字化手段实现全流程线上管理，压缩项目开发周期；探索区块链、物联网等新技术在减排项目实时监测与精准计量、保障减排量登记不可篡改与可追溯等方面的应用，降低核查成本与误差，确保碳减排数据的真实性和准确性，提高数据管理效率，进一步提升市场公信力。
开放合作，推动更具国际影响力的自愿碳市场建设。我国自愿碳市场在全球舞台上发挥更大作用，必须以开放合作的姿态，深度融入国际碳市场体系建设，通过标准对接、规则共建、跨境合作，逐步提升国际话语权与市场辐射力。一是强化标准对接消除合作壁垒。参考《巴黎协定》第六条、自愿碳市场诚信委员会等碳信用标准，借鉴相关经验完善CCER核算和流程要求，提升CCER全球公信力，积极应对国际贸易碳壁垒；加强与国际民航组织的对接合作，探索CCER参与国际航空碳抵销与减排机制的可行路径。二是深化规则共建重塑国际秩序。加强能力建设，开展国际碳市场规则研究，动态跟踪全球碳市场规则演变趋势，确保我国在国际碳市场规则重构中始终占据主动地位；积极参与《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，促进建立兼顾各方利益的国际规则体系，推动全球绿色低碳公正转型；加强对话交流，通过国际论坛、机制合作、制度输出、技术交流等渠道，分享我国在自愿碳市场机制设计、产品创新、监管模式等方面的实践成果，为全球碳市场规则建设提供中国智慧与解决方案。三是探索跨境合作拓展市场版图。可以我国自愿碳市场为基础，探索在《巴黎协定》第六条机制下对外开展项目合作，推动“东盟”“一带一路”合作网络建设，统一机构设置、共建规则体系、集中登记办理、规范整合交易，在更大范围内构建以我为主的自愿碳市场，鼓励国内企业参与国际自愿碳市场交易，拓展国际业务，提升国际竞争力。同时，吸引国际资金、技术和先进管理经验，促进市场的繁荣发展。
《意见》的出台，是我国在全球气候治理格局中的重要战略部署。推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的自愿碳市场，不仅是实现“双碳”目标的关键举措，更是我国参与全球经济绿色竞争、提升国际话语权的重要抓手。通过构建有效的市场机制，我国将以更低成本实现更大规模的减排；通过激发市场活力，将调动全社会参与低碳转型的积极性；通过提升国际影响力，将为全球气候治理贡献中国智慧与方案。这一战略部署，必将推动我国经济社会全面绿色转型，引领全球可持续发展潮流，在人类应对气候变化的历史进程中写下浓墨重彩的一笔。
（作者单位：北京绿色交易所）
在全球积极应对气候变化的时代浪潮下，全国碳市场建设迈出了关键且坚实的步伐，成为实现碳减排目标、推动经济绿色转型的重要力量。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），科学谋划全国碳市场未来十年发展蓝图，指引其朝着更具权威性、政策预期性和支撑保障性的方向稳健迈进。其中，“建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性”这一政策设计是健全碳市场价格发现功能、提升市场资源配置效率的关键举措，为碳市场高质量发展注入强劲动力并提供政策支撑。
《意见》引领下，配额储备和市场调节机制的重要意义凸显
一是稳定碳价形成，夯实市场发展根基。《意见》明确强调要形成价格水平合理的碳定价机制。碳价作为碳市场发挥资源配置功能的关键信号，其稳定性直接关系到市场激励机制的成效。建立公开、透明的配额储备和市场调节机制，能够在市场出现失衡风险时，及时通过释放或储备配额，防止碳价非理性波动，有效避免企业履约成本失控。通过构建价格发现的稳定锚点、预期性较强的价格信号，从微观层面倒逼企业将碳成本纳入全生命周期管理，引导企业减排行为、维护市场稳定运行。
二是增强市场韧性，抵御外部风险冲击。《意见》明确提出要加强统一监督管理、确保市场稳定运行。碳市场可能面临宏观经济波动、能源价格震荡、产业结构深度调整以及突发公共事件等因素的冲击。通过建立配额储备和市场调节机制，在市场有效需求不足时收储过剩配额，稳定价格预期；在市场供给明显不足时释放储备，保障企业生产经营与减排目标协同推进，降低“市场失灵”风险。既为应对不确定性冲击提供机制保障，更通过动态调节实现减排目标与经济周期的有机平衡，以制度化设计构建起应对系统性风险的抗冲击体系。
三是提升资源配置效率，激发市场活力。《意见》明确指出要促进碳排放资源配置效率最优化和效益最大化，并构建更加公平公开透明的市场环境。当前全国碳排放权交易市场仍呈现出配额流动以履约驱动为主、市场活跃度存在阶段性潮汐效应的特点。配额储备和市场调节机制通过价格信号引导，推动资本、技术、人力资源从高碳领域向清洁技术领域迁移，重构生产要素配置格局、调整优化产业结构，形成“要素优化配置-产业结构升级-新质生产力培育”的正向循环，激发全社会绿色低碳发展内生动力活力。
《意见》指导下，吸收借鉴国内外配额储备和市场调节机制建设经验
国内试点碳市场先行先试，积累丰富实践经验。在配额储备方面，各试点市场基本均建立了配额储备机制，预留一定比例或数量的配额用于市场调节，并多以拍卖方式投放储备配额，部分地区还出台专门规定对有偿分配的收入进行管理。在配额结转方面，各地普遍允许配额结转至后续年度使用，湖北等地通过政策引导交易结转，显著提升市场活跃度。此外，部分地区运用市场调节因子、控排系数等其他手段进行市场调节，如湖北通过设置调节因子调节各行业配额，重庆、上海允许企业预支配额。这些措施都对促进市场稳定发挥了积极作用。
国际碳市场长期实践，提供重要参考范例。国际碳市场在探索实践中已逐步建立了较为丰富、成熟稳定的市场调节机制，经历了从单向投放调节过渡到投放、回购双向调节，从政府主导的相机抉择到向自动触发调节发展，主要包括价格调节机制和数量调节机制两类。欧盟碳市场的市场稳定储备（MSR）机制，通过设定流通中的配额总数（TNAC）阈值，实现配额供需的双向自动调节；加州、魁北克等市场采用价格调节机制，通过设定触发价格来释放或收储配额；区域碳污染减排计划（RGGI）则综合运用价格与数量调节手段，设置成本控制储备金与排放控制储备。此外，国际碳市场普遍允许配额结转，并将拍卖收入用于减排项目或反哺消费者，提升市场可持续性。
这些国内国际探索与实践经验，为全国碳市场储备管理体系建立、动态调节工具设计提供了重要参考，其专项资金管理、跨年度配额结转、跨市场链接等机制，也为构建全国性市场调节机制提供有效实践经验。
围绕《意见》主要目标方向，科学构建配额储备和市场调节机制体系
全国碳排放权交易市场已运行四年左右，前期通过采取配额预支、结转、窗口指导等阶段性调节措施，有效缓解了市场供需阶段性错配的问题，保障了市场平稳运行。但随着碳市场逐步迈入提质增效的深化发展阶段，还需未雨绸缪，既要立足国情构建符合产业特征的储备管理体系，又要吸收成熟市场的价格发现与风险防控经验，来构建与市场发展阶段相适应的长效运行、预期明确的调节机制，以保障市场的长期稳定运行和健康发展。沿着《意见》总体方向与建设思路，未来或可考虑从以下几方面着手，稳步建立科学完善的配额储备和市场调节机制。
一是建立配额储备管理体系。建立配额储备是进行市场调节的基础。全国碳排放权注册登记系统负责配额的统一确权登记，可依托注登系统设立储备专用账户，对储备配额进行统一管理。综合考虑我国碳市场运行情况、行业排放特点以及经济发展趋势等因素，运用科学方法与模型测算合理储备规模。同时，基于《意见》中完善配额管理制度、平衡市场供需的有关要求，考虑借助大数据、人工智能等前沿技术手段，实时精准地监测市场配额的供需状况，为配额精准调控提供科学依据。
二是建立公开透明的配额调节机制。依据《意见》对合理碳价形成机制的有关要求，可考虑协同发挥价格调节机制和数量调节机制作用。科学设置配额价格或配额流通数量的上下限阈值及储配配额投放触发条件，当碳价触及上限时，通过增加储备配额投放等方式，增加市场配额供给；当碳价触及下限时，采取暂停部分配额拍卖、配额回购等措施，减少市场配额供给。此外，还可借鉴国际经验设置有偿分配地板价和天花板价，引导碳价在合理区间内波动，增强市场价格的稳定性。同时，建立严格规范的储备配额使用程序和出让金管理制度，明确出让金使用方式，按照“取之于碳市场、用之于碳市场”的原则，用于支持碳市场建设、企业绿色低碳转型、应对气候变化能力建设等，引导资金资源投向碳减排领域，实现碳市场建设与低碳发展的良性互动。
三是充分发挥CCER抵销机制的市场调节作用。《意见》提出要合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。自愿减排市场与强制碳市场间通过中国核证减排量（CCER）抵销链接，能够激发企业自主减排的积极性。从国内外经验来看，可通过调节抵销比例等来调节配额供需，增强市场灵活性，起到调节市场的作用。建议根据市场配额供需情况、CCER减排量登记情况等定期评估并考虑调整CCER抵销比例，实现自愿碳市场与强制碳市场之间的充分联动，共同助力全国碳市场的高效、平稳运行。
四是推动配额的资产属性逐步提升。《意见》明确，将丰富交易产品、拓展交易主体。国内外碳市场建设经验揭示了储备与调节机制从依赖外部指令向自我优化与动态平衡演进的规律，其本质是一种通过丰富交易产品形成多元价格发现机制、通过拓展主体引入更有效供需信号的内生调节过程。随着市场运行持续深化，配额的资产属性将逐渐凸显，市场流动性水平与交易产品多样性同步提升。可借助金融机构的桥梁作用，充分发挥市场投融资功能、增强对绿色发展的引导作用，利用市场这只看不见的手构筑市场自动调节的内生机制，并为企业和市场参与者提供更多的风险管理工具和投资机会，推动企业绿色转型。
（作者单位：碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司）
来源：中国环境
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